摘要：新中国成立以来，中央及其它省市对民族地区的扶持和援助从未间断，上世纪九十年代中期开展的对口援疆政策最为典型，本文以1997—2010年间援疆政策作一梳理和回顾，并提出政策在今后实施过程中应注意的几个问题。

　　关键词：对口援疆 政策 回顾

　　新中国成立之后，中央及部分省市对新疆的援助从未间断。建国之初，为改变新疆工业企业落后的情况，中央政府甚至把东南沿海较发达地区的一些企业、工厂搬迁至新疆，从内地调进工程技术人员充实到新疆初建的骨干企业中来，并选送一大批少数民族工人到内地先进企业进修实习，在很短的时间内为新疆培养起了一支工程技术骨干力量，援助对于新疆的现代化的进程有着极为重要的意义。1979年中央提出对口支援民族地区以来，对口援藏规模最大，反响最为强烈。本文所谈的“对口援疆”政策则开始于1997年，主要是以干部援疆为主，资金援疆和项目援疆基本上是在援疆干部入疆开展工作之后逐步展开的。

　　一 援疆政策的出台背景

　　国际上，由中央政府对经济欠发达的某一局域实施开发建设的先例较多，例如：美国建设西部、日本开发北海道等等，但局域之间相互支援建设的案例几乎没有，对口援助可以说是一个创新公共政策案例。一项政策的出台必然有一定深层次的背景，对口援疆政策的出台必然与当时的国际国内环境密切相关，

　　1、对口援疆是中央对两个大局思想的实践。新时期以来，邓小平对我国区域经济发展在不同的历史阶段战略选择所作的全面而深刻的阐述，对东西部问题作过多次论述。1988年9月，邓小平强调：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”后来在1992年南方谈话中表示：“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”“解决的办法之一，就是先富起来的地区多交点利税，支持贫困地区的发展。当然，太早这样办也不行，现在不能削弱发达地区的活力，也不能鼓励吃‘大锅饭’” “在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。到那个时候，发达地区要继续发展，并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区。” 援疆政策的出台和实施，正是两个大局思想的具体实践。

　　2、上世纪八十年代以来，新疆出现了有利于发展的国际环境，也出现了干扰发展的一些不稳定因素，到二十一世纪，新疆的战略地位凸显，诸多因素推动新疆必须有一个大的发展。在国际上，随着中国和前苏联关系逐渐趋于缓和，中国西部边境压力逐步减小，新疆的建设步伐也逐渐加快，特别是在1992年随着前苏联解体，中国西部的出现了有利于经济、社会更快发展的宽松国际环境。在国内，推动新疆在经济社会的等方面的发展的任务也表现的尤为迫切。首先，由于自然环境和社会发展滞后等因素限制，新疆相当一部分地区经济发展落后，社会发育程度低，贫困面大，新疆仅国家级贫困县就有27个，占全国国家级贫困县的21.9%，援疆政策的实施有助于新疆社会、经济的全面发展。其次、由于境内外“三股势力”的干扰，社会不稳定因素增加，新疆是中国西北边疆的战略屏障，是中国反恐怖、反分裂、反颠覆的重要前沿阵地，援疆政策的实施，有利于新疆的稳定和中国西北边疆的安全。第三、21世纪以来，新疆在我国发展和稳定大局中具有特殊重要的战略地位。在新疆就自然资源而言，新疆地缘宽广，石油、天然气、煤炭和一些重要矿产资源量在全国占有较大比重；土地光热资源充足，生物资源种类繁多，沿边与八个国家接壤，具备步入现代化进程中的诸多优势。

　　正如2007年温家宝总理主持召开国务院常务会议指出的：新疆是我国重要的能源资源战略基地，是西部地区经济增长的重要支点，是我国向西开放的重要门户，是我国西北边疆的战略屏障，促进新疆经济社会的发展是一项重大而紧迫的任务，事关我国现代化建设的全局

　　二对口援疆政策的发展历程

　　早在1979年4月，乌兰夫在全国边防工作会议上作的报告中，提出的认真落实中国共产党的民族政策，增强各族人民的大团结，加速发展民族地区经济文化建设，并初步提出对民族地区实施对口援助。同年7月，中央以中发（1979）52号文件转批了乌兰夫的报告：国家“要组织内地省、市，实行对口支援边境地区和少数民族地区” 同月，党中央决定组织内地省市实行对口支援边境地区和少数民族地区，其中江苏支援广西、新疆，可以说这是对口援助之始。其后，肇始于八十年代初期的全国支援西藏的政策以前所未有的力度展开，同时相关部门的援疆政策也逐步得以实践，但力度远远落后于对西藏的援助。

　　1996年3月江泽民书记主持中央政治局常委会关于专题研究新疆的稳定工作的会议，下发了《中共中央关于新疆稳定工作的会议纪要》的7号文件。做出了“培养和调配一大批热爱新疆，能够坚持党的基本理论、基本路线和基本发针，正确执行党的民族宗教政策的汉族干部去新疆工作”的决策部署，由此对口援疆正式拉开序幕。

　　随着对口援疆的逐步深入，2002年中组部选择哈密市和霍城县开展援疆干部担任县市委书记试点工作，2005年又将这一试点扩大到阿图什市、疏勒县和和田市，由此援疆干部担任县市委书记县市达到五个。

　　党的十六大以后，胡锦涛在关于新疆的讲话中，曾多次谈到新疆的发展需要全国的帮助和支持，并明确提出了“稳疆兴疆，富民固边”战略。此后，中央多次在与新疆有关的会议及文件上，均涉及到援疆工作的重要性论述及相关措施。例如：中央相继下发了中共中央办公厅下发〔2003〕32号和〔2004〕11号文件中，对援疆工作进行了一系列具体部署。

　　2005年，中央对援疆政策作了调整，中共中央办公厅下发〔2005〕15号文件。中央要求对新疆南疆四地州和兵团在南疆的三个师，实行干部支援和经济对口支援相结合，分别由北京等7省市和中国长江三峡工程开发总公司等15户国有重要骨干企业承担对口支援任务。同年五月援疆工作领导会议和对口支援南疆工作会议召开，内地7省市援疆干部领队、南疆四地州及33个县市的主要领导兵团三个师的主要领导参加了对口支援南疆的会议。

　　2007年中央专门出台了《关于进一步促进新疆人事工作的意见》（国人部发〔2007〕161号），《意见》要求：探索建立专业技术人员继续教育对口援疆制度，鼓励东部沿海和经济发达地区面向新疆开展继续教育对口支援项目。

　　2007年9月，国务院召开常务会议研究加快新疆经济社会发展时强调，坚持不懈加大对口援疆工作力度，促进民族地区经济、政治、文化、社会全面进步。同月，国务院颁布了《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》（即国务院32号文件），提出要加大对新疆的对口支援工作力度。要本着办实事、求实效的原则，完善和创新对口支援方式，把工作重点放在培育当地自我发展能力上。要以经济、科技、教育、医疗、文化援助为重点，全方位开展援疆工作，特别要在资金、人才、技术和项目等方面，加大对南疆三地州的支持。要进一步扩大干部和专业人才的援疆规模，加大对新疆各类专业人才的对口培训力度。引导东部地区经济实力雄厚、产业优势明显、人才和技术力量突出的大企业和企业集团，同新疆联合开发各种优势资源。鼓励更多的省市、企业向新疆提供人才、资金、项目援助，加强经贸合作交流，形成全国支援新疆发展的格局。

　　在政策的实践过程中，由于中央的多方面协调，截至2010年2月底，基本上形成了固定的对口援助关系.

　　另外，自治区各直属单位、阿勒泰地区、塔城地区、乌鲁木齐市和兵团所需援疆干部由中央、国家机关及部分国有重要骨干企业负责选派。部分援助省市根据自己的实际能力又在一定的范围内确定所属市县区对口相关县市，例如：北京市在对口支援和田的基础上确定怀柔区对口支援洛浦县、平谷区对口支援策勒县、宣武区对口支援墨玉县。

　　三 对口援疆政策的实践

　　随着1996年《中共中央关于新疆稳定工作的会议纪要》的出台，1997年2月，由北京、天津、上海、山东、江苏、浙江、江西、河南、河北8省市和中央及国家有关部委选派到新疆工作的首批200多名援疆干部陆续抵疆，大规模的对口援疆工作正式开始。其后有广东、辽宁、福建、湖南、湖北六省市参与其中，大规模对口援疆之初，政策宗旨和目的就是要调配干部援助新疆建设，实质上是“干部对口援疆”更为恰当，因此，干部援疆是主流。以干部援疆为主，多方位的援疆政策逐步展开，截止2010年援疆政策的主要措施表现在以下几个方面。

　　1、干部对口援助是对口援疆政策开展之初的核心和主旨。援疆干部中包含党政管理干部和技术人才（技术干部 ）两类。据不完全统计，截至2009年中央先后为新疆选派了六批近4000名援疆干部（中组部下达计划数，不包括期间轮换的专业技术干部）。其中，14个省市选派干部2918名，中央、国家机关及中央企业选派干部831名，规模空前。

　　第一、党政管理干部援疆。在一定程度上对当地政府行政人员的思维模式有一定的改变，这是政府改革的先声和基点。基于和全国东部沿海地区相比较，新疆是发展理论中典型的后发型地区。作为后发型地区, 我们的现代化建设主要是由政府推动并在其宏观调控下进行的,这就需要在政府中拥有大批有先进理念的党政干部，以求在经济社会发展中，可以作为最强有力的推手，来推动当地经济社会的发展。新疆区域内资源优势明显，具有现代化的诸多优势，干部援疆旨在改善政府的执政理念。据不完全统计，截至2010年，到新疆开展援疆的党政干部1768名，其中，厅局级干部350名，县处级干部1256名。援疆干部利用自身优势,在各自工作岗位上以真才实学发挥着传帮带作用,提升了当地干部队伍整体素质和工作水平，同时以积极的态度发挥了引进资金和项目、向外推介受援地区的桥梁纽带作用。

　　第二、援疆干部担任援疆试点县（市）工作成效显著。有学者认为政策的制定在整个政策发挥作用的过程中，只占10%而政策的实施和执行却占到90%，援疆干部发挥作用的大小和职位及职权有着极为密切的关系，2002年中组部确定哈密市和霍城县为援疆干部担任县市委书记试点，2005年又将这一试点工作扩大到和田市、阿图什市和疏勒县。援疆干部担任受援地区“一把手”，这样无形中强化了援疆干部的责任和使命，一批在发达省市经历改革大潮洗礼的干部担任了党政部门的重要岗位。这一政策的推行，取得了良好的效果，截至2007年年末，五个试点县市主要经济指标较2005年有大幅增长。其中，地区生产总值平均增长85%以上，最高超过210%；社会固定资产投资总额平均增长148%，最高达210%；地方财政一般预算收入平均增长165%，最高达300%。三是农业和农村工作稳步推进。围绕新农村建设，以增加农牧民收入为目标，大力发展特色农业和设施农业，推进农业产业化，农业和农村经济取得了长足发展。其中霍城县在第一轮试点中表现尤为为突出，2002年江苏援疆干部担任县委书记三年间,霍城签订招商引资合同金额达9亿多元,到位资金超过7亿元.仅2004年,全县GDP总量为176441万元,较2002年净增加44941万元,农牧民人均增收438元。

　　第三、专业技术人才援疆。为新疆受援县市提供人才和智力支持，是开展援疆政策以来最为常见的一种做法。从1997年开始，对口援疆的各省市在所派出的援疆干部中，就有一批专业技术人才，主要以教师和医生及工程技术人员为主。他们不仅直接为当地群众服务，而且将专业技能传授给受援县市的专业技术工作者。以柯尔克孜克孜勒苏自治州为例，截止2009年,来自辽宁、山东、江西等省的250名援助克孜勒苏柯尔克孜自治州干部中,专业技术人员就占到了65%。

　　教师和医疗卫生人才是专业技术人才援疆的主流。援疆教师不仅为受援县市的教学注入了新鲜活力，推动了课堂教学改革。自1997开始，各省市教育系统就有一批富有教学经验的教师参与到其中。例如2009年，来自湖北省华中师大一附中等28所高中学校的43名高中学校的在职骨干教师赴新疆博尔塔拉蒙古自治州，这是该省一次派出教师最多的一批。援助喀什地区二中的教师主要来自山东省部分市县重点中学和天津市区重点中学,援疆教师的到来,给学校带来了新的教学思想和先进的管理经验。 除了对口援助的相关省市援助以外，以中央机关工委牵头的中央相关部委，在教育援助上也做出了巨大的贡献，特别是教育部利用自己在教育方面的资源，从中学、高职、大专院校等各层次的抽调专业技术人员，对受援地区的相关学校开展教学及管理等相关的援助，医疗卫生人才援疆直接使受援地区的患者受益。天津第五批轮岗援疆医生均是来自天津市11家大型医院的医疗专家。仅在进疆的三四月份,他们已经累计接待门诊近千人次,查房2500多人次,讲课37次,手术近200例,抢救危重病人42例,并有多位专家主持了近百次术前讨论。1997年,北京第一批援助和田地区援疆干部中，有医生2人,2009年上升到21人,涉及内科、外科、骨科等10多个科室.有的医生上班的第一天就开展手术。援助期间为当地培养了一批技术水平较高的医疗技术队伍。浙江援助和田市的医生，每名援疆专业技术人员，带培2-3名徒弟，通过传、帮、带，使和田一批医疗、教学人才迅速成长起来，力争留下一个“带不走的工作队”

　　2、资金援助多投向与民生有关的项目，这些项目的开展，对开山民生有着重要的意义。

　　第一、城乡基础设施建设，在一定程度上改变了当地的面貌。自1997年对口援疆政策实施以来，援建干部大力争取援助方在资金上的支持，以改善受援地区在基础建设上的不足，让当地群众直接受益。例如2004年江苏援建霍城县江苏大道、江苏中学、赛里木宾馆等使当地落后的基础设施上了一个台阶。部分地方的村容村貌成了当地的样板，2006年9月年到2007年10月年间上海市陆续在阿克苏的部分农村地区的11个建设项目上投入了5060万元。和田县巴格其镇恰勒瓦西村，又名宁波新村,是浙江省宁波市捐助450万元援建的新农村建设示范项目,项目包括村卫生保健院、民俗文化街、六公里的柏油主干道、农民休闲公园等成为全县人均收入较高的村庄之一，在我们调查过程中，当地各族群众评价很高。2007年底，据不完全统计广东援助巴里坤县资金、物资累计4500余万元。2008年第五批援疆工作队在开展工作的第一年，就为该县争取无偿援助资金兴建了湖滨生态园健身广场，为部分经费困难单位购置交通工具及办公设备等。2009年上海援助阿克苏第六批援疆项目累计五大类46个项目，计划资金1.8亿元，项目主要包括扶贫开发、抗震安居工程、新农村建设等。

　　第二、在医疗卫生方面的投入，直接改善了当地医疗卫生的硬件设施。在受援地区，建立起来一大批医院、门诊楼，并支持了大批医疗器械。上海在阿克苏市2006年9月年到2007年10月年间的援助项目中，与医疗卫生有关项目占26%，资金投入2130万元。江苏援建霍城县江苏医院住院部大楼、州妇幼保健医院、120急救中心、州妇女儿童活动中心。在开展援疆的13年里，湖南省援建让吐鲁番地区各级医疗卫生机构从基础建设、内部管理、医疗技术水平与医疗服务质量等方面都得到了长足的进步与提高。广东援疆工作开展以来，援助资金680多万元用于改善巴里坤县医院的基础设施建设、配备医疗设备以及人才培养，县医院住院楼就是广东援疆工作队在2000年资助300万元新建的。

　　第三、援疆资金在文化教育上的投入。援疆资金大批投入的更多的则是地方的学校，幼儿园，文化宫等基础设施。例如：2000年至2003年浙江在和田市，投入建设的浙江中学、科技文化活动中心、嘉兴幼儿园、安吉中学、义乌小学等工程投入使用。截至2010年低，浙江省在和田市援助希望小学就有29所，投入总金额898.1万元。上海在阿克苏市2006年9月年到2007年10月年间的援助项从第五批上海援助项目名单看出，援建学校占其中的43%。阿克苏地区11所学校援助1932.5万元。在7个文化建设项目上投资1985万元。浙江省援助和田市，截止2006年7月，已帮助建造了和田中学学生宿舍、实验综合楼、和田地区科技文化活动中心等一批对口支援项目。

　　3、建立经济发展项目，促进当地解决经济社会发展。输血和造血是对口援助政策实施以来使用频率较高的术语了，如何增强受援方的造血能力，是双方均在思考的问题之一，一般采取以下方式。

　　第一，双方经贸交流合作，不断提升经济发展水平。按照“输血”与“造血”相结合、东西互助的工作思路，例如：浙江省先后在义乌国际商贸城、杭州河坊街商业区，无偿开设了和田民族产品展销中心，使和田地区丰富的优质农产品资源和民族特色产品和内地发达的市场资源优势相结合。为受援地区引进企业，霍城县吸引了农夫山泉、添鑫矿业、华盛棉业、昌泰实业等一批投资过亿元、千万元企业落户，截至2008年全县销售收入在500万元以上的规模企业达32家，在十三年间，受援助各个县市结合自身的现实条件，在援疆干部的努力下，基本上都有企业入驻。

　　第二、工业园区的建设。按照传统的思维模式和已取得的相关经验，后发型地区步入现代化的前提是与工业化脱不开关系的，按照这一思路，建立工业园区，发展当地工业是许多地区经常采用的模式，援助方在所援助地区基本上都建有规模不等的工业园区。江苏省2005年投资3263万元建设霍城县清水河江苏工业园区，其经济社会效益中在建成之后凸显。天津市在疏附县海河生态产业园区，总投资2800万元，由工业区、新农村、生活区和农林生态区四个功能区组成。2006年山东省疏勒县建设了南疆齐鲁工业园，并先后投入3500多万元，建设了起步区“三纵一横”道路体系及配套设施。福建省投入资金在昌吉回族自治州建设的闽昌工业园，仅2010年工业园完成工业总产值10.5亿元。2006年启动兴建的和田市浙江工业园区,目前已有31家企业入园建设,累计投入建设资金1.2亿元,成为拉动和田经济发展的新引擎。

　　四 对对口援疆政策的反思

　　对口援疆政策在大规模实施十三年之后，其社会效益和经济效益是比较显著的，其中也有一些不足值得我们警惕，并在需要在以后的实践中加以考虑。

　　1、引进企业对当地税收的贡献有限。在新疆绝大多数县市在在对口省市的援助下，打造了规模不等的工业园区，由于良好的投资环境和部分县市丰富的资源，吸引了国内一大批一流的企业在工业园区设立分厂，但由我国“总部经济”的发展模式，有些企业并不是当地的税源大户，企业税收甚至企业管理层的个人调节税，绝大部分税收流向企业总部所在地，其中包括一大批中央企业，本来希望引进企业成为当地税源大户的希望落空了，这使得坐拥丰富地下资源的一些县市很有意见。

　　2、部分引进企业有专业技能方面的要求，在吸收当地劳动力方面极为乏力。一般而言，制造基地所需的普通劳动力要实现本土化，即充分利用当地的人力资源，这将进一步扩大区域的就业总量。但是，在新疆有些民族对现代工业运作方式在短时间内还无法适应，农村大部分劳动力缺乏现代化劳动者的基本素质，在短时间内要完成学习培训、技术推广、培育熟练的生产技术人才有难度，特别是南疆地区，要招收到大量的、符合现代化企业的劳动力，难度相当大。基于此部分企业无法在当地吸收大量劳动力，而转向劳动力市场丰富的内地。

　　3、 对当地相关行业的带动不大。虽然有大量的援建资金进入新疆，但援疆项目主要集中在基础设施方面，的确，通过大规模的援助，受援方的基础设施在很大程度上得以改善，援助的主要成就也表现在基础设施的改善上，诸多的基础设施建设项目，从论证、设计、施工，甚至工程的装饰均由援助方一力承担，部分项目不论是高技术含量的论证、设计、评估，还是技术含量较低的施工，基本上由援助方承揽，部分项目设计，援助方聘请的专家大多是第一次到新疆，短短的数天调研，就要求完成一个上亿产业项目的论证规划；建设过程中的部分人力和物资也从援助方输入，对当地相关行业的带动微乎其微。

　　4、政策过程中缺乏科学的评估。从政策学的角度讲，政策过程一般包括政策的制定、政策的实施、政策的评估和政策的终结等几个阶段，对口援疆在政策的制定和政策的实施方面力度很大，但是对政策几乎没有科学的评估，政策评估是政府规范运行的重要方面，在对口援疆政策，政策对社会资源的分配力度强大，作为一种对公共政策的效益、效率和价值进行综合判断与评价的政治行为，政策评估不仅是考量政策延续、改进和终止的重要依据，而且还从根本上决定着公共资源的分配与再分配。

　　5、扩大援疆渠道。由单一的政府间的援助毕竟带有行政命令色彩，而政府的对口援助更多的关注的是较大的一些项目，因此，我们可以扩大援疆渠道，引导和鼓励民间建立各种援疆基金，配合政府的援疆措施，一方面可以避免市场经济下对公平原则损害，一方面，是更多的民间资金在新疆的建设中发挥作用，更容易拉近和沟通内地和新疆以及各族人民之间的了解。

　　6、援疆对当地民众的挫败感比较强烈。在新疆各地的一些“援疆项目”上，都可以见到 “感谢碑”，多数项目都打上了援助方的烙印，以援助方这在当地民众的心理上造成了强烈的挫败感，在新疆这样的多民族地区，这样的反差暴露出我们在处理发展民族地区经济社会方面诸多值得深思的问题。